我国地方政府执行力研究_杨书文等著_9787514181715

对于中国这样一个实行单一制的超大型国家来说，如何保证并提升地方政府的执行力具有重要的意义。本书在对我国地方政府执行力问题进行了理论研究和案例研究的基础上，提出应本研究通过对“十一五”期间关停小火电政策、中小企业税费减免政策、滨海新区医疗卫生服务改革政策、节能家电补贴推广政策等四个典型政策案例的深入剖析，分别揭示了我国政策执行模式的特征、地方政府执行力的影响因素、地方政府执行力的变迁、地方政府执行力的关键症结等问题，在此基础上提出从理顺官僚制结构和构建协调的公共治理网络两个层面来提升地方政府执行力的“双层建构”。

　　对于中国这样一个实行单一制的超大型国家来说，如何保证并提升地方政府的执行力无疑具有重要的意义。提升地方政府执行力的价值目标在于实现善治、推进国家和社会的和谐发展，最终实现国家治理体系和治理能力现代化。本研究对中国地方政府执行行为的理论总结与提升，一定程度上形成了具有中国特色的地方政府执行力理论，从理论上明确了政策执行研究的重点和方向所在。本研究通过对“十一五”期间关停小火电政策、中小企业税费减免政策、滨海新区医疗卫生服务改革政策、节能家电补贴推广政策等四个典型政策案例的深入剖析，分别揭示了我国政策执行模式的特征、地方政府执行力的影响因素、地方政府执行力的变迁、地方政府执行力的关键症结等问题，在此基础上提出应从理顺官僚制结构和构建协调的公共治理网络两个层面来提升地方政府执行力的“双层建构”。
　　通过对“十一五”期间成功关停小火电案例的深入剖析，揭示了我国政策执行模式的三个重要特征：（1）“层级加压+重点主抓型”的体制架构。这是中国政策执行在体制架构上的突出特点，即上级政府在向下级政府层层下派政策执行任务的同时，自己也通过所属的企事业单位，有重点地执行政策中的某些部分。所谓“层级加压”，即在执行政策时，中央政府和上级政府运用组织控制、绩效考核等手段，能够较为顺利地将任务层层分解到地方政府和下级政府；同时，地方政府和下级政府为了在“官员晋升的政治锦标赛”中获得“好成绩”，也总会想方设法完成甚至超额完成中央政府和上级政府派来的任务。所谓“重点主抓”，是指中央政府和上级政府在将政策执行任务层层分解给地方政府和下级政府的同时，自已往往也通过所属的企事业单位，有重点地执行政策的某些部分。（2）自上而下的政策执行过程。在上述政策执行体制架构中，政策执行过程表现出由中央政府到地方政府，由上级政府到下级政府层层执行、层层下派的“自上而下”的特点。（3）“恰当的政策+高层的决心”构‘成政策执行到底的充分条件。在“中国场景下”的政策执行中，中央的政策能够得以较好地执行的条件主要是：首先，“恰当的政策”，即能够照顾到各方，尤其是政策执行方利益和执行能力的政策；其次，“高层的决心”，即中央政府是政策执行的“原动力”，当中央有巨大的决心并且这一决心能够被地方负责人强烈地感觉到的时候，中央的政策往往能够被较好地执行。当这两者同时具备的时候，构成政策执行到底的充分条件。
　　通过对地方政府中小企业税费减免政策执行的分析，概括出影响地方政府执行力的五大因素：（1）政策自身因素。中央和上级政府制定的政策是各级地方政府执行的依据，能不能制定出切实可行的政策，在很大程度上决定着地方政府的执行力。（2）利益因素。公共政策本身是对相关主体利益关系的重大调整，而各级地方政府又是具有一定利益诉求的主体。在我国单一制的国家结构中，各级政府在总体利益一致的前提下，地方政府在具体的利益追求上又有所差别。由此导致公共政策执行过程中，各级地方政府在中央的统一领导下，就会产生不同的利益追求。这些利益追求一方面是地方政府政策执行行为的重要驱动力，另一方面又推动少数地方政府“变形性”地执行中央政策。（3）政绩考核因素。在我国的政府体制和干部管理体制下，上级政府提名下级政府的党政领导班子及其负责人，并且对其政绩进行考核，而政绩考核又始终与国家的发展战略紧密联系。由此造成考核的结果在很大程度上影响甚至决定这些人员的晋升和政治前途。

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