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文化遗产蓝皮书：中国文化遗产事业发展报告（2016~2017） 
定 价：98 元
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本书以自觉主动融入经济社会发展大局，努力走出一条符合国情的文物保护利用之路为主题，试图回答这样的问题：如何自觉主动加强文物工作并形成全社会的合力？书中全面总结文化遗产事业的功能，定量评价文化遗产事业的经济贡献，定量评价文化遗产事业的发展水平，以及分析文化遗产事业与新型城镇化、国家公园体制建设、自然文化遗产融合发展等方面提供了一些标准和思路，对于建设文化遗产强国之路有重大意义。
前言 如何自觉主动加强文物工作，
多方合力走出符合国情之路 尽管有很多不尽如人意之处甚至在某些方面还能看见危机，但无论与自身的纵向比较还是与类似行业的横向比较都不难得出这样的结论：中国这个文化遗产大国的文化遗产事业发展到今天，事业平台基本成形，与经济社会协调发展的局面初露端倪。但考虑到现存的问题（问题导向）和中央文件、习近平总书记系列讲话中的要求（目标导向），作为这项事业主体的文物工作，若要全面体现文化遗产事业的功能，则还需取法乎上、更高要求，在加强和自觉主动这两方面全面发力。加强和自觉主动这两个主题词，是十三五期间文物工作相对既往必须体现出来的特点，其源于《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号）和中央巡视组对国家文物局党组的巡视意见；而十三五末期，国家要建成全面小康社会，全面小康自然不能少了文化遗产这一面。全社会都认识并践行文化遗产人人保护、人人共享，这才是文物工作由物及人、以文化人的体现，才是文化自信。即文化遗产相关工作要满足社会需求，也需要通过供给侧改革这样主动且自觉的措施来达到加强的效果。 为此，今年的蓝皮书以自觉主动融入经济社会发展大局，努力走出一条符合国情的文物保护利用之路为年度主题，试图回答这样的问题：符合国情之路是什么样的路？如何自觉主动加强文物工作？如何形成全社会的合力，从而闯出这样一条路？ 一 全面小康大目标和文物工作目标的关系 小康全面不全面，文化遗产算一面。而且，这一面的面子越来越大，且事关道路自信和文化自信。可举一例，习近平总书记在对文物工作的重要指示中明确要求努力走出一条符合国情的文物保护利用之路。再举一例，《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》指出了走中国特色的新型城镇化道路要坚持：以人为本，公平共享；四化同步，统筹城乡；优化布局，集约高效；生态文明，绿色低碳；文化传承，彰显特色；市场主导，政府引导；统筹规划，分类指导。其中不仅文化传承的主要载体是文化遗产，且以人为本、优化布局和生态文明等多方面也与文化遗产紧密关联。即中国特色的新型城镇化中，文化遗产事关全局。但并非目前状态的文化遗产就能事关全局，要达到这样的效果，前提是习近平总书记关于文物工作系列讲话中的让文物活起来让收藏在禁宫里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来。这样的目标对文化遗产事业发展提出了更高的要求，也是新形势下对文物工作方针的创新：中国已经发展到中华文明全面复兴、要确立文化自信的阶段，文化遗产事业可能也必须建立与经济社会发展更全面、更密切的联系。 十二五以来，文化遗产事业和更全面的文化与自然遗产事业（2016年国家将文化遗产日统筹为文化和自然遗产日）对经济社会的影响更大更全面，文物工作和文物系统的工作在这个过程中的作用也更大更全面。但从中央到地方，诸多部门甚至其主要领导对这个认识不到位，很多地方领导只是将文物工作作为挣钱或要钱的渠道。所以，要以习近平总书记关于文物工作的系列讲话为线索，全面梳理全面小康大目标和文物工作目标的关系。这样才能使更多的人正确认识十三五期间文物工作的地位、重点、开展方式，设计主动保护、主动纳入全局工作的方法及其制度化措施，才能剖析从中央到地方的文物工作存在的差距。用一句全局通用的话概括文物工作需要进行供给侧改革。 文物系统通过供给侧改革转变发展方式包括两方面：文物系统自身转变发展方式，文物系统带动某个区域或某个行业转变发展方式。这两方面都需要自觉主动，自觉即能自己设计这种转变（包括带动转变的技术路线），主动即能调动各方面力量形成合力。 1.自身转变和带动转变 文物系统自身的转变，按照《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》和《国家文物事业发展十三五规划》（以下简称《文物十三五规划》，可以从两方面体现出来：①整体的管理体制改革尤其是管理单位体制改革，为全行业的发展和全行业与其他方面的互动打下一个整体的供给侧改革基础，全方位提高保护和利用效率；②以发展某方面为目的进行机制创新，使这方面的工作不仅能响应需求侧也能提高工作效率。第一方面的改革难度较大，需要多种底层制度支持，如构建自然资源资产确权制度、事业单位分类改革等。但文物系统的一些改革，说明在现有条件下，在一定范围内、一定程度上进行整体改革是可以迈开步的。 在条件合适的地方，文物系统能较明显地使某个区域呈现特色发展，使其全面呈现望得见山、看得见水、记得住乡愁。文物系统自身大力推动改革，使在保护的前提下，人和物的活力都能得到焕发，且全面引入社会力量，与新业态结合，就可以在某个区域使文物在发展舞台上唱主角。 文物对城市发展有潜在的带动作用，但也需要一定的条件，需要多种因素的组合，才能够充分发挥潜力。以文化遗产对城市发展的贡献为例，可以看出文物的带动转变作用在什么情况下能体现出来、受哪些因素影响。遗产价值和规模、文化遗产与城市和市民的空间关系、与文化遗产利用相关的要素组合度，是影响文化遗产对城市贡献的三个主要因素。 2.三个障碍和自觉主动 这种改革的目的，是突破文化遗产相关产品价值实现的主要障碍，实现保护好了，要有效益，从而使各方面形成保护为前提、利用有公益的合力。但目前三方面的障碍使得这样的改革难度较大：①技术路线障碍。在可持续利用方式下，文物要从资源转化为产品并最终成为商品，首先需要构建转化的技术路线并在这个过程中确保文物本体在保护和转化过程中的增值。在文物旅游中经常出现的破坏文物、过度利用的问题，也是技术路线不科学、不合理的表现。只有真正将文物保护和全面发挥文物功能、体现文物价值有机统一起来，才是合格的技术路线。②治理结构障碍。按照统一、规范的标准来看，文物系统的治理结构还存在较多的问题。首先，管理成员方面的多头管理、权责不清，导致难以对文物资源进行有效的行业管理，是影响文物价值实现的重要原因。其次，文物管理和经营的制度界限不明或不合理。在目前的管理体系下，文物行政管理机构自身难以参与综合决策尤其是发展角度的决策，通常扮演也习惯于扮演限制者、禁止者的角色，且大多没有提出文物向产品、商品转化的技术路线，呈现一种自己不会用、不让别人用的局面。市场主体和社会主体虽然有需求参与文物利用，但既没有途径，也没有保障，这使文物的相关产品价值从管理角度就难以实现。③政策法规障碍。相关法律法规的内容滞后于发展，对文物的利用限制得较死且许多限制缺少技术依据。有些地方，文化遗产资源富集，体量大、价值高，《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下按业内习惯简称《名城条例》）实际上主要就是针对这样的区域文物保护工作制定的。但《名城条例》中对如何利用文物、活化文物并没有给出技术路线，或者说对于合理利用的理究竟是什么还没有清晰的规定。而《文物保护法》及《文物保护法实施条例》中均没有明确整体作为历史文化名城的区域是否也要严格执行相关限制，对其中的文物保护单位如何在难以延续原有功能的情况下通过别的利用方式加强保护没有给出路，像智珠寺那样既实现了文物产品价值又加强了保护反而会违规。另外，文物系统的许多技术标准还缺乏科学性，如对文物保护单位建设控制地带的限高规定，就缺乏科学测算依据。许多只是习以为常的技术标准，对文物自身的合理利用和文物可以带动的合理利用（如以文化遗产资源为特色的新型城镇化）也造成了许多障碍。 要克服三方面障碍，需要从自觉、主动两方面着力，在创新、协调、绿色、开放、共享等方面都有进展。从自觉、主动的角度看文物活起来，实际有两方面含义：①文物能被保存下去，以具备原真性、完整性的实物形态存世；②文物能传承其负载的文化信息，从死物件变成活凭证、活教材乃至活平台，真正变成为公众服务并具备多种平台承载功能的文化遗产。这样，文物的功能才可能得到全面发挥，全面小康就能在尽可能多的面看到文物。考虑这两方面含义，自觉、主动在管理工作中应该有这样的体现：①自觉。即资源利用方式创新，产生新的技术路线，这是根本。如果没有新的利用方式，仍然只是过度利用资源发展旅游或者置保护于不顾进行城镇化建设，则不可能不对文物保护产生负面影响（包括只能利用外延扩大式再生产，就必然消耗性利用文化遗产资源或侵吞遗址保护用地）。2015～2016年蓝皮书中为秦汉新城设计的分区发展、绿色发展（通过国家公园产品品牌增值体系建设）等都是新的技术路线，如果不采用新的技术路线难免出事。而且，新的技术路线还需要新的体制机制作为支撑。例如，在新的利用方式下实现资金机制创新（包括法国开发署项目等)，与绿色金融的相关理念结合起来，获得低成本的、资金回报周期较长的建设资金，而投资方则有多元回报方式（如法国开发署和中国的国家开发银行发放的贷款本身就是政策性贷款，而开展绿色金融业务的银行可通过赤道协议获得其他方面的回报）。而且，资金机制创新就是2015～2016年蓝皮书中提到的分区发展、要钱和挣钱相结合思路的制度化体现。②主动。主要指主动作为、形成合力。前置环节，主要指规划和审批环节，并从任务分解、考核指标、项目安排中体现出来。如果在某个区域有主题明确（以文物相关工作为主题或为基础）的整体规划，使相关部门都能明确自身任务分工和考核指标并提前安排相应项目，则文物保护利用就真正成为全局工作。这种方式的好处是，可以形成多层次多部门保护体系，层层责有攸归、权责相当。 以文物单位文化创意产品相关产业为例。尽管在工作优先序上，保管、教育、科研是文博单位更重要的功能，在博物馆发展已上台阶、人民群众对文物的需求扩充并升级的情况下，文物系统要在体制机制上进行供给侧改革，在发展相关产业上以改革促发展。对某些区域，可以力图建成文化遗产相关产品价值实现的先行区，建立完备且衔接的不动产登记制度，推行文化遗产产品市场化改革，建立完善多元化的文物保护补偿机制，加快构建更多体现文化遗产产品价值、运用经济杠杆进行文物保护的制度体系。通俗地说，既靠政府也靠市场，既要钱也挣钱，才可能实现文化遗产相关产品的价值。 通过这样的自觉主动，文物工作就可能从操作层面衔接上全面小康大目标。但按这样的标准，文物工作还存在诸多差距，这从对十二五期间的相关评估中可窥端倪。 二 目前从中央到地方的文物工作存在的差距基于十二五评估和发展目标 衔接全面小康大目标后，还必须认识到自身存在的差距。从评估报告中对十二五期间文物工作的评估和与自然遗产相关行业发展情况的对比中，都能发现差距并找出文物系统自身工作的短板。可以中央巡视组的意见为线索，对标2005年《国务院关于加强文化遗产保护的通知》和《国家文物博物馆事业发展十二五规划》（以下简称《文物十二五规划》）以及其他相关行业十二五期间发展情况（对比自然遗产行业，横向对比），系统、定量整理差距。 进步是多方面的，在指标、问题上都能显现出来。 从指标来看，从2008年开始，蓝皮书在衡量文化遗产事业的经济社会贡献、评估文物系统的管理水平等方面设置了指标体系，历经八年的评估，涵盖了十一五十二五十三五三个五年规划时期。在此期间，中央领导对文化遗产事业有前所未有的重视，全国文物保护经费实现较大幅度增长，各级政府财政投入力度持续加大，文物机构数量显著增长。其中，青海、重庆、湖北、云南、黑龙江、广东、海南、广西、山东等23个省份的文物事业费投入保持增长，青海、重庆、湖北、黑龙江、云南等19个省份的文物事业费投入增速高于同期地区生产总值增速；文化遗产事业在将社会贡献越来越全面地体现出来的同时，也体现了巨大的经济贡献：2011年业内增加值的增速首次超过对文物系统投入的增速，2014年文物系统对国民经济贡献的环比增速达到38.53%，对文化遗产事业投入到一定阶段后，其经济效益显著超过投入的后发优势渐现。而且，从蓝皮书评估报告可以发现文物系统管理水平的进步文物系统生产率一直保持稳定增长态势。 从问题来看，十二五相对十一五，问题明显少了。过去的问题，正如2012年6月26日举行的十一届全国人大常委会第二十七次会议上，全国人大常委会副委员长路甬祥向常委会报告《文物保护法》执法检查情况时表示，一些地方对文物工作的重要地位和作用认识不足，不能正确认识和妥善处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，重物轻文，把文物视为创收牟利的工具。有些地区在发展旅游产业时对文物过度利用，甚至为建设旅游景区而损坏文物。而现在，这些问题的发生频度和强度都明显降低，各地在文物保护、文物合理利用等方面有了明显进步。但国家的标准又有了提高、又有了扩展，正如李克强总理在政府工作报告中的概括：要发展文化事业和文化产业。加强社会主义精神文明建设，坚持用中国梦和社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量，坚定文化自信。实施中华优秀传统文化传承发展工程，加强文物和非物质文化遗产保护利用。提高基本公共文化服务均等化水平。加快培育文化产业，加强文化市场监管，净化网络环境。深化中外人文交流，推动中华文化走出去。要做好这些事，难免出现新问题。在按新标准预防新问题的同时，还要按高标准继续解决老问题。 从蓝皮书更细节化的评估来看，残存的问题也是明显的，有的还是痼疾。如从评估报告结论也能发现诸多方面的惯性，主要表现在：一是文物管理水平存在空缺的地区效率改进不明显，个别省份甚至连续数年的评估结果都显示存在管理空缺，且同时存在行政资源使用效率不高的问题综合GAP分析和DEA分析的结果，在文物管理存在空缺的地区，其在自由偏好下或专家偏好下的文物系统发展静态效率均属中等或偏低水平，表明个别相对于文物保护需求而言行政资源空间配置效率较低的省份，其文物系统行政资源使用效率也不高。二是无论国家还是省级层面，都没有真正建立纳入政策过程的重大项目第三方评估体系，许多项目（如晋东南古建筑维修）的资金使用效率不高、社会效益难以彰显。这类问题在许多总体比较成功的项目（如大遗址保护专项）中同样存在。三是数据不完备的问题一直存在，特别是文物保存状况资料欠缺明显，使得评估结果在反映保护绩效方面有所偏差，尚未全面反映文物系统自身建设和工作成效，有待完善。在文物工作已经与经济社会发展关系越发密切、文化遗产事业的城市文化平台作用凸显的情况下，这些发展惯性无论对加强文物工作还是对形成有中国特色的文物保护利用之路都有重大的影响，需要作为今后的工作重点。 ..... 国务院发展研究中心文化遗产蓝皮书课题组 2017年5月
苏杨，男，1971年生，环境科学博士。现任《管理世界》杂志社副总编辑、研究员。曾任国务院发展研究中心社会发展部研究室主任、研究员。主要研究领域为人口、资源、环境政策。近五年参与和主持的研究课题包括：中国农村环境问题研究、流动人口管理体制研究、环境与健康管理体制机制调研和评价、自然保护区生态补偿定量研究、中国文化遗产事业与经济社会协调发展研究等。
张颖岚，男，1970年11月出生，博士，陕西历史博物馆研究员，西安博物院院长。2005年3月获得美国亚洲文化协会福特基金资助，作为访问学者赴美国宾夕法尼亚大学进行为期半年的学术交流访问。2006年6月获得美国盖蒂基金会资助，赴美国纽约大学参加博物馆管理人员高级研修班。2007年10月，受英国文化协会邀请，赴英国进行学术交流访问。主要从事秦汉考古、博物馆学、文博信息化、文化遗产等领域的研究工作。组织、主持、实施了多项文博信息化的探索实践工作，其中《秦俑考古发掘信息处理系统》经国家文物局鉴定为国内领先水平，获陕西省文物局1999年度科技进步一等奖，《GIS在文化遗产地资源管理中的应用研究》被国家文物局列为重点科研项目。
卓杰，男，北京大学社会学硕士，国务院发展研究中心东方文化与城市发展研究所文化研究室副主任、助理研究员。主要研究方向为文化产业、中西文化比较、人口社会学、土地制度、城乡社会管理。主持国家文物局、国家文化部、北京市文化创意产业促进中心委托政策研究课题近10项。完成国务院发展研究中心调查研究报告多篇，参与编写了《中国企业走出去发展报告》（第三作者）、《中国文化遗产事业发展报告》（2013、2014）、《中国新型城镇化理论与实践》丛书、《深圳人口与健康发展报告（2011）》等。
前言 如何自觉主动加强文物工作，多方合力走出符合国情之路／001
Ⅰ 主题报告 1 第一章 文物工作如何加强并形成自觉主动保护的局面／001 1 自觉认识文物工作与全局的关系并主动体现到制度、措施和项目上／003 2 文化遗产的相关热点和文物工作的弱点／013 3 第三方角度提出的十三五期间加强文物工作的措施／027 2 第二章 文物系统如何在新形势下主动增强经济社会贡献／035 1 相关文件对增强文物系统贡献的机遇和要求／036 2 文物系统对国民经济和社会发展的贡献／040 3 文物系统融入经济社会发展大局的机遇与制度障碍 以文物旅游发展为例／061 4 大遗址的文物补偿测算和文物补偿机制的构建 以大遗址西安片区为例／068 5 文博单位文化创意产品相关产业贡献的变化情况及其发展机遇／072 6 从制度角度看文化遗产事业发挥贡献的障碍／076 7 从文物系统自身相关机制创新开始增强贡献的主动措施／079 3 第三章 文物系统自觉主动转变发展方式的重要领域／083 1 文物系统转变发展方式的体现形式／084 2 以文化遗产资源为特色的新型城镇化和城市更新／093 3 以文化创意产品相关产业为特色的文博单位改革与发展／102 Ⅱ 技术报告 4 第一章 在国家十三五目标下，文物系统如何主动参与全局工作／107 1 国家十三五目标与文物系统自身工作、配套制度的相关内容分析／107 2 文物系统参与全局工作的方式和案例／111 3 文物系统自觉、主动参与全局工作的制度性措施／120 5 第二章 文化遗产事业及相关产业对国民经济和社会发展贡献的测算／125 1 测算内容、技术路线和相关说明／126 2 文化遗产事业的直接经济贡献和间接经济贡献测算／131 3 大遗址的文物补偿测算和文物补偿机制的构建 以大遗址西安片区为例／199 4 文博单位文化创意产品相关产业贡献的测算方法和主要贡献／201 6 第三章 如何在操作层面使文化遗产保护全面体现经济社会贡献 以重点地区古城保护与新型城镇化结合为例／209 1 文化遗产相关产品价值实现的障碍和应对措施／209 2 古城保护与新型城镇化结合使文物全面体现经济社会贡献的祁县案例／227 3 祁县案例在全国的代表性及其模式推广的技术路线／232 Ⅲ 评估报告 7 第一章 面向十三五的阶段性评估重点／242 1 评估要点／242 2 量化评估的重点／244 8 第二章 十二五期间文物工作的阶段性评估／245 1 文物工作推进情况的阶段性评估／245 2 《指导意见》重点政策措施的推进情况／254 3 文物系统落实中央巡视组巡视反馈意见的整改情况／256 9 第三章 重点评估的方法／259 1 各类重点评估／259 2 GAP分析与DEA分析的指标体系构建／268 10 第四章 文物系统行政资源投入状况／289 1 文物系统行政资源投入的总体状况／289 2 以文物机构数为基准的财力投入状况／297 3 以文物机构数为基准的人力投入状况／301 11 第五章 供需相称角度的管理水平评估基于GAP分析／308 1 2015年博物馆管理水平评价／309 2 2015年全国重点文物保护管理机构管理水平评价／321 12 第六章 投入产出角度的管理水平评估基于DEA分析／334 1 DEA分析的基本步骤／335 2 2015年文物系统发展静态效率／335 3 十二五以来各省份文物系统发展效率变化／353 4 各省份文物系统发展的动态效率（2014～2015年）／354 5 投入产出维度的管理水平评估结论／359 13 第七章 各省文物工作和重要地区文物相关工作存在的短板／362 1 历年蓝皮书评估报告的主要结论／362 2 当前文物相关工作的短板／362 3 文物系统自觉主动融入经济社会发展大局的相关建议／369 附录 第三只眼角度看2016～2017年文化遗产事业大事／372
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