中国城乡发展报告2018——聚焦新时代西部地区易地搬迁精准扶贫_白永秀等著_9787513654685

本书以中国和西部地区易地移民搬迁精准扶贫为研究对象。在理论层面和历史层面的研究对象是易地移民搬迁精准扶贫一般；在现状、实践和政策层面的研究对象则聚焦西部，即西部地区的易地移民搬迁精准扶贫特殊。主要涉及对中国扶贫、易地扶贫搬迁、新时代易地搬迁精准扶贫的历史演进及其逻辑的分析，对新时代易地搬迁精准扶贫的理论框架和机制体现的构建，对新时代西部地区易地移民搬迁精准扶贫的现状及其问题和案例的分析，对新时代西部地区易地移民搬迁精准扶贫的政策创新的分析。

背景与意义
　　消除贫困、最终实现共同富裕，是中国共产党人的历史使命与根本目标，也是我国国家制度的本质要求。长期以来，党和国家不忘初心，牢记使命，对贫困问题极为重视并作出了不懈的减贫努力。新中国成立后，面对封建土地私有制遗留下来的贫困现状，党和国家在全国范围内推行彻底的土地制度改革，并在随后进行了农业社会主义改造，为农民脱贫提供了最基本的生产资料。同时，通过交通道路、农田灌溉等农业基础设施建设、建立农村五保制度等手段改善农村贫困现状。在计划经济时期，由于国家能力有限，对农村贫困问题的应对只能通过小规模、救济型的方式进行，进展缓慢，成效微小，在一些特殊阶段与特殊年代甚至造成了贫困问题的加剧。改革开放以来，伴随着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转变，同时，为了配合实现三步走战略，从20世纪80年代中期起，国家开始转变扶贫思路，逐步以开发式扶贫代替救济式扶贫。1986年，国家设立国务院贫困地区经济开发领导小组，即如今的国务院扶贫开发领导小组的前身，标志着开发式扶贫在我国正式启动。19862000年，国家通过设立与行政体制相配套的扶贫开发办公室，以贫困县为重点，着力解决普遍性的贫困问题；20012012年，国家制定并实施了《中国农村扶贫开发纲要（20012010）》，并在全国范围内确定了1481万个贫困村，以贫困村为着力点，通过整村推进、产业开发、劳动力培训、转移安置等方式，有针对性地对区域性贫困，特别是西部地区的贫困问题进行根本性解决。　　随着我国经济社会的不断发展与贫困问题的有效改善，进入21世纪的第2个十年，原有扶贫思路下减贫措施的边际效益不断递减，减贫成效有所降低、出现瓶颈，由县到村的扶贫虽不断深入推进，但依旧难以有效聚焦到个体，同时，对于集中连片特困地区的贫困现状无法从根本上得到扭转，贫困中的关键少数问题仍得不到彻底解决。　　面对扶贫减贫形势和任务的变化，特别是针对剩余贫困中多是难啃的硬骨头这一状况。2013年11月，习近平总书记提出了精准扶贫思想，通过由村到户的贫困状况调查和建档立卡，对贫困户进行精准帮扶。在2015年6月的贵州考察与2015年10月的减贫与发展高层论坛上，习近平总书记又分别提出了六个精准六个精准，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。的扶贫要求和五个一批五个一批，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。的脱贫措施，成为精准扶贫和精准脱贫的基本要求与主要途径。其中，易地搬迁脱贫一批成为解决一方水土养不活一方人这一深层贫困问题的根本办法，强调通过对生存条件恶劣地区的贫困人口进行搬迁安置，以完成在2020年农村贫困人口全部脱贫的目标。截至2017年年末，全国农村贫困人口从2012年年末的9899万人减少至3046万人，累计减少6853万人，其中易地扶贫搬迁830万人；贫困发生率从2012年的102%下降至31%，累计下降71个百分点数据来源于国家统计局，http://wwwstatsgovcn/tjsj/zxfb/201802/t20180201_1579703html，取得了21世纪以来最大的减贫成效。作为精准扶贫的重要手段，易地扶贫搬迁工程在实现全面脱贫中起到了关键性作用，这一工程能否顺利开展且达到预期目标，直接关系着全面建成小康社会的成败。　　　系统研究易地搬迁精准扶贫的相关理论与现实问题，对于我们认清中国易地搬迁精准扶贫的历史与现状、把握其问题本质、评估现有政策并指出政策创新方向，以最终完成易地扶贫搬迁任务，具有重大意义。然而，现阶段的研究大多集中在易地搬迁精准扶贫的政策解读、模式总结、典型个案、成效问题等方面，多属于实践层面的研究，对于以下几方面重大问题尚欠缺深入的研究：　　第一，现有研究对于易地搬迁精准扶贫的历史演进和本质尚欠缺足够的讨论。易地移民搬迁自古有之，无论中外都曾大规模发生过，它们与今日中国所发生的易地扶贫搬迁关系如何、区别又在何处，这需要对易地移民搬迁的历史演进脉络有一个清晰的把握，并提炼出演进的若干特征。把握易地搬迁和易地扶贫搬迁的历史，有助于我们明了当前正在开展的易地扶贫搬迁从何处来，将向何处去，并力图达到什么样的效果。　　第二，现有研究对易地搬迁精准扶贫的本质和理论逻辑缺少深入研究，更缺少建立理论分析框架的研究。事实上，易地搬迁精准扶贫的历史脉络和变迁特征透露了易地移民搬迁的内在属性，呈现出了一系列相互关联的内外部、主客观因素，对易地移民搬迁理论逻辑进行分析，并构建一套分析框架，有助于我们更加系统、全面、深刻地把握其本质，厘清其作用机理。　　第三，现有研究缺少对易地搬迁精准扶贫机制的深入研究。易地搬迁精准扶贫涉及农村贫困户从搬迁到安居、从就业到致富、从迁入到融入一系列的变化和挑战，这需要易地搬迁精准扶贫提供一系列的机制，帮助贫困户提高和构建各种能力，以对应每个变化和调整。而且，对易地移民搬迁历史的清晰认识和对理论逻辑的深入分析，将帮助我们认知易地移民搬迁的实践逻辑，并推动易地搬迁精准扶贫工作的创新。第四，现有研究缺少对西部地区易地搬迁精准扶贫的系统研究。西部地区贫困人口多、扶贫难度大，是我国精准扶贫的重点区域，也是我国易地扶贫搬迁工程实施的重点区域。2016年年底，我们研究团队成功获批的国家社科基金重大招标项目正是西部地区易地移民搬迁工程的精准扶贫机制、综合效益评价与政策创新研究。考察现有研究，对西部地区精准扶贫和易地搬迁精准扶贫的现状和存在问题的分析更多地停留在定性层面，定量研究并不多见。对西部地区易地搬迁精准扶贫的研究，能够为政策制定和政策创新提供切实的方向。
《中国城乡发展报告2018聚焦新时代西部地区易地搬迁精准扶贫》（以下简称《报告2018》）正是针对以上四方面已有研究的薄弱环节，对易地搬迁精准扶贫的历史演进和历史逻辑、理论逻辑和理论框架、机制体系和政策创新进行深入分析，对西部地区易地搬迁精准扶贫的现状和问题进行全面梳理和总结。
　　02对象与方法《报告2018》以中国和西部地区易地移民搬迁精准扶贫为研究对象。在理论层面和历史层面的研究对象是易地移民搬迁精准扶贫一般；在现状、实践和政策层面的研究对象则聚焦西部，即西部地区的易地移民搬迁精准扶贫特殊。主要涉及对中国扶贫、易地扶贫搬迁、新时代易地搬迁精准扶贫的历史演进及其逻辑的分析，对新时代易地搬迁精准扶贫的理论框架和机制体系的构建，对新时代西部地区易地移民搬迁精准扶贫的现状及其问题和案例的分析，对新时代西部地区易地移民搬迁精准扶贫的政策创新的分析。
《报告2018》主要采用以下研究方法，可以总结为三个相结合：
　　第一，理论研究和政策研究相结合。易地移民搬迁精准扶贫既是一个理论问题，又是一个政策问题。所以，本书将理论研究和政策研究相结合。在理论上，我们亟须回答易地移民搬迁精准扶贫在乡村振兴战略和城乡融合发展中居于什么样的位置、能够发挥什么样的作用，进而回答易地搬迁和精准扶贫是什么关系等问题。理论不明将导致认识不清，认识不清又将导致政策混乱，本书就是要重点回答这些理论问题。在政策上，我们亟须构建易地移民搬迁精准扶贫的机制体系，并分析研判新时代以来我国西部地区易地移民搬迁精准扶贫政治的效果，并给出政策创新的方向和具体建议。　　第二，历史研究和现实研究相结合。易地移民搬迁精准扶贫既是一个历史问题，又是一个现实问题，所以本书坚持将历史研究和现实研究相结合。在历史研究方面，我们对中国扶贫、易地扶贫搬迁、新时代易地搬迁精准扶贫的历史进行了分阶段的研究，并在对历史事实的梳理中总结出了中国特色扶贫、易地扶贫搬迁、新时代易地搬迁精准扶贫的逻辑。在现实研究方面，本书从宏观和微观两个维度对西部地区易地搬迁精准扶贫的现状进行了深入分析。第三，整体研究和案例研究相结合。易地移民搬迁精准扶贫既是一个宏观问题，也是一个微观问题，所以，本书坚持将整体研究和案例研究相结合。在整体研究方面，本书通过大量的数据，细致刻画了西部地区易地搬迁精准扶贫的现状，并提炼出西部易地搬迁精准扶贫的特点和存在的问题。在案例研究方面，随着新时代以来易地搬迁精准扶贫政策的推行，西部已经涌现出一批各具特色、卓有成效的易地搬迁精准扶贫案例，我们研究团队选取其中一些典型的地方实践，在实地调研的基础上，撰写了陕南地区、云南大关、贵州大方三个易地移民搬迁精准扶贫的案例。通过案例分析，可以更好地发现西部易地搬迁精准扶贫的特殊性、存在的问题，以及地方的成功经验等。
　　03思路与框架　　《报告2018》聚焦西部地区易地移民搬迁精准扶贫问题，突出从宏观到微观、从理论到政策、从历史到实践的逻辑，按照理论与现实背景刻画历史逻辑分析理论框架架构机制体系构建（机制分析）现实分析政策分析的研究思路展开（见图0-1）。具体涉及以下内容：　　第一，本书将易地移民搬迁精准扶贫问题放置在产生这一问题的本源性问题城乡融合和乡村振兴中进行研究。重点讨论城乡融合发展背景下的乡村振兴战略、乡村振兴战略中的扶贫问题，以及乡村振兴战略实施中的易地搬迁精准扶贫。　　第二，重点探讨了易地移民搬迁精准扶贫的历史演进及其逻辑，并在此基础上提出了易地搬迁精准扶贫理论框架。历史演进及其逻辑共涉及三个层次，第一层次是中国扶贫的历史演进与逻辑，第二层次是易地扶贫搬迁的历史演进与逻辑，第三层次是新时代易地搬迁精准扶贫的历程与逻辑，这三个层次是逻辑上的包含关系和时间上的递进关系。理论框架源自对历史现实和逻辑的分析，在三个层次易地移民搬迁精准扶贫的历史分析基础上，提出了基于多维空间理论的六个精准与易地扶贫搬迁的逻辑关系框架和分析框架。　　第三，构建并细致分析了新时代易地移民搬迁精准扶贫的机制体系。针对易地扶贫搬迁中存在的部分群众不愿搬、搬不出、搬迁后稳不住、难致富、社会保障水平低、难融入安置地的社群和文化、搬迁过程中参与主体用力不协调等七方面问题，提出应构建包含宣传动员机制、搬迁补偿机制、生计接续机制、能力提升机制、社会关系网络拓展机制、公共服务保障机制、联动协作机制等七方面机制组成的机制体系，破解七方面的问题。　　第四，本书剖析了新时代西部地区易地搬迁精准扶贫的现状、特点和存在的问题。易地搬迁工程的实施使西部地区贫困规模大幅缩小，但脱贫攻坚任务依然艰巨；贫困群众生活水平有所提高，但收入结构有待优化；贫困群众居住条件改善明显，但基础设施和公共服务配套有待完善；贫困地区卫生医疗条件改善显著，但文化教育配套仍有较大提升空间；易地搬迁总体进度稳步推进，但剩余搬迁任务仍然艰巨且省际差异较大。同时，新时代西部地区易地搬迁精准扶贫也存在一些问题。　　第五，接续现状分析，开展典型案例研究。本书通过实地调研，选取了新时代西部地区易地搬迁精准扶贫的三个典型案例进行分析，分别是陕南易地移民搬迁精准扶贫案例、云南省大关县易地扶贫搬迁案例、恒大集团大方县产业扶贫案例。　　第六，本书探讨了新时代西部地区易地搬迁精准扶贫的政策创新。包括西部地区易地扶贫搬迁的政策内容、政策执行存在的问题、政策创新和政策建议等。具体内容围绕财税、金融、土地、社会治理、社会保障、人力资本等六方面易地搬迁精准扶贫的政策展开。图0-1《城乡报告2018》的研究思路与写作框架
　　04特点与创新《报告2018》有以下特点和创新：
　　第一，在历史研究方面，系统梳理了中国特色扶贫、易地扶贫搬迁和新时代易地搬迁精准扶贫三个层面的历史及其逻辑。可以说，一部新中国的发展史就是一部中国特色的反贫困史。本书就对经多年探索形成的中国特色的扶贫道路的历史进行了梳理，并总结出了其演进逻辑。特别的，对新时代以来易地移民搬迁精准扶贫的历史进行了梳理，并分析提出了其运行的逻辑。　　第二，在理论研究方面，创新性地提出了分析易地搬迁精准扶贫的理论分析框架,即基于多维空间理论的六个精准与易地扶贫搬迁逻辑关系框架。　　第三，在现状研究方面，充分搜集各类最新官方数据，从各个角度对中国易地搬迁精准扶贫的现状进行了分析。同时，团队通过实地调研，对新时代西部地区易地搬迁精准扶贫的典型案例进行了深入分析。第四，在政策研究方面有两点创新。一是创新性地构建了由宣传动员机制搬迁补偿机制生计接续机制能力提升机制公共服务机制社会网络拓展机制联动协作机制等七个机制构成的易地扶贫搬迁机制体系，从而保证愿意搬搬得出稳得住能致富有保障好融入协同化等七大目标的实现，并深入阐述了七大机制之间的内在联系。二是具体到财税、金融、土地、社会治理、社会保障、人力资本六方面政策，分析了新时代西部地区易地扶贫搬迁六方面政策的内容、存在的问题和政策创新。
　　1城乡融合、乡村振兴与易地扶贫搬迁　　实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代三农工作的总抓手。要科学认识乡村振兴战略的提出背景与内在逻辑，必须将其置于城乡融合发展的视角下进行研究。在改革开放以来的经济快速增长和城镇化进程中，中国乡村发展取得了显著成就，但受城市偏向政策等因素的影响，乡村发展面临诸多困境，农业农村现代化成为中国建设社会主义现代化强国的短板。在此背景下，实施乡村振兴战略就成为破解乡村发展困境、促进城乡融合发展的必由之路。打赢脱贫攻坚战、在现行标准下使农村贫困人口全部脱贫是乡村振兴的前提，现阶段应立足于产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴战略总要求，把实施乡村振兴战略同农村精准扶贫有效对接、深度契合，形成多主体参与（政府、市场、社会）、多路径协同、多目标融合（乡村治理与扶贫）的农村贫困治理模式，通过实施精准扶贫和乡村振兴战略，到2020年消除农村绝对贫困问题。在此过程中，应把易地移民搬迁置于重要位置，充分发挥易地移民搬迁在推进精准扶贫、实现乡村振兴中的重要作用。　　

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