本书集中论述了国家监察体制改革的各项内容，本书观点鲜明，思想深邃，通过古今监察制度历史变迁分析，以及与当代西方监察制度比较分析，全面综合阐述我国国家监察体制改革的特点与历史意义。本书指出进行国家监察体制改革，建立国家监察委员会，可以整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，有利于形成严密的法治监督体系，从而实现全面推进依法治国的目标。本书在相关领域内的研究成果具有一定的实践参考价值，也具有一定的出版价值。
健全党和国家监督体系的伟大创举
莫纪宏
深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央审时度势作出的重大决策部署，是全面从严治党和加强党对反腐败统一领导的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼实现两个一百年 奋斗目标、中华民族伟大复兴的中国梦，从完善和发展中国特色社会主义制度、确保党和国家长治久安的高度，针对管党治党和治国理政中存在的突出问题，谋划、部署、推进国家监察体制改革。党中央多次召开会议研究，习近平总书记发表一系列重要讲话，为改革步步深入指明了方向。２０１８年３月２０日，习近平主席签署第三号国家主席令将《监察法》予以公布施行。２０１８年３月２３日，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌，全国各级监察机关基本完成组建。国家监察体制改革作为事关全局的重大政治体制改革瓜熟蒂落、结出硕果，一个集中统一、权威高效的国家监察体制初步铸就。构建一个集中统一、权威高效的国家监察体制，是全党、全国各族人民的共同心愿，符合历史潮流，符合人民利益。习近平总书记曾引用北宋杰出政治家、文学家和改革家王安石的一句名言立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。这句话告诉人们，建立好的制度、制定善法可以实现国家治理有序从而兴旺发达。１９９０年３月，习近平总书记在《从政杂谈》一文中也引用过北宋著名监察官、人称包青天 包拯的一句名言法令既行，纪律自正，则无不治之国，无不化之民。这句话说明的是严明法律和纪律与国家发展和人民幸福的关系。２０１８年现行宪法第五次修改，把中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征 写进了宪法，进一步明确了社会主义制度作为我国根本制度的内涵，突出了中国特色社会主义最大的制度优势。以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场，是党心民心所向。我们党高度重视反腐败斗争，无论是在革命斗争岁月还是和平建设时期，我们党都始终不懈地坚持开展反腐败斗争，全力以赴确保无产阶级政党的先进性和纯洁性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，以雷霆万钧之势，坚定不移打虎 拍蝇 猎狐，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑。但是，党和国家的反腐败大业依然任重道远。老虎 或隐或匿， 苍蝇 低空飞舞，狡狐 尚在脱途，所有这些都以不同的角度反噬、侵蚀着党和国家的健康肌体，影响着社会良好风尚的进一步形成。党的十九大对反腐败斗争提出了巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的战略目标。２０１８年１２月１３日，中央政治局在听取中央纪委工作汇报、研究部署２０１９年党风廉政建设和反腐败工作时，作出了反腐败斗争取得压倒性胜利 的重大判断。刚刚闭幕的十九届中央纪委三次全会进一步提出了巩固发展反腐败斗争压倒性胜利 的目标任务。为此，应当清醒地认识到反腐败斗争虽然取得压倒性胜利，但对形势的严峻性和复杂性一点也不能低估。数据表明，党的十九大以
来，仍有人不收敛、不收手，腐败存量不少，增量仍在发生，必须把严 字长期坚持下去，以永远在路上的坚韧和执着，把反腐败斗争向纵深推进。有鉴于此，如果没有强有力的制度，没有切合实际的立法，党风廉政建设和反腐败所取得的成绩很可能被反扑甚至颠覆。纵观历史，放眼世界，我们可以发现，我国历史上任何强盛时期都非常重视发挥监察制度职能，重视以强有力的国家立法来推进反腐伟业。进行监察体制改革，通过宪法修正案，颁布实施《监察法》，构建集国家监察体制改革研究中统一、权威高效的国家监察体制，健全党和国家监督体系，正是立
足当下，俯仰历史，借鉴域外的不二选择。１９９２年起，姚文胜同志在深圳大学法律系读书期间，开始研究国家监察体制改革问题，其本科毕业论文也是以此为题。本科毕业后姚文胜同志先后在深圳市纪检监察系统和组织部门等工作，具体从事办案、干部监督等工作，目前是深圳市刚刚成立、最年轻的光明区的纪委书记、监察委员会主任。姚文胜同志在中国社科院法学所博士后工作站研究期间，撰写多篇与国家监察体制改革相关的文章，多篇被社科院要报、人民日报内参等采用，受到党和国家领导人的批示。姚文胜同志博士后出站报告内容中也有相当篇幅论述国家监察体制改革的内容，该报告去年作为深圳学派学术类专著在中国社会科学院出版。２０１７年１１月深化国家监察体制改革正式开展后，姚文胜同志连续奋笔疾书，在中国纪检监察报、中央纪委国家监委网站、广东省委理论刊物《南方》杂志、深圳特区报理论周刊上撰文阐述、宣传改
革的热点难点问题，在凝聚改革、解释疑虑、消减杂音等方面发挥了较好作用。姚文胜同志迄今总共撰写、发表各类文稿３０多篇二十多万字。本书正是姚文胜同志近３０年来持续研究国家监察体制改革的成果。关于国家监察体制改革，姚文胜同志在本书中想阐明的几个基本观点是：第一，国家监察体制改革的出发点是为了人民。政治清明、政府清廉、官员清正是一国政治生态的最佳状态。只有在这样的状态下，社会的整体益才能得到有效保护。改革开放之初我们以经济建设为中心，致力于提高效率，做大蛋糕。经过４０年奋斗我们在经济建设方面积累了一定成果，公平问题也就是分蛋糕的问题备受关注。如果不关注公平，任由损坏公平的腐败现象滋生蔓延，社会整体利益配置必将失衡，利益分配严重失衡必将反噬改革成果。新时代新的改革之所以伟大艰巨，就在于要做到效率和公平并重。蛋糕要继续做大，分蛋糕要体现公平公正，这就需要伟大的全新的改革。为了以更大力度健全党和国家监督体系的伟大创举 推进实现民族复兴的改革工程，一种全新的监察体制出现是时之所趋，也是民之所选。在新征程上，监察委员会的历史使命一方面要惩戒、监督懒政怠政慢政行为，推动效率提高，推动蛋糕越做越大；另一方面要消减腐败，促进分蛋糕过程中体现最大限度的公平公正。这两方面深入发展的结果将导致人类历史上一种全新治理模式的出现，它既能照顾个体利益，又能兼顾集体利益，迎来人类历史发展的全新路径，最大可能地形成社会公约数，最大限度地顾及社会整体利益。第二，国家监察体制改革是顺民心集民智之举。在中国历史上，监察权是一种独立行使的综合监督权，在５０００多年中华文明发展史上的很多重要时刻，发挥了极为重要的作用。中华文明为什么能够几千年绵延不断，其中一个重要原因是监察权在兹。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，关于应该设立什么样监察权的问题，理论界和实务界一直坚持不懈地进行探索。整合纪检监察和反贪等部门的权力形成一种新的国家监督权的建议多年来受到党和国家的高度重视，不是空穴来风之物，更不是横空出世之举。以习近平同志为核心的党中央审时度势，站在历史的重要关口，作出进行国家监察体制改革的伟大决策和部署，有着极为广泛浓厚的民意基础和民智支撑。第三，监察权合宪适格。不受监督的权力必将导致腐败。监督的目的是为了确保权力的良性有序运作。监督权力的模式不一而足。易经曰凡益之道，与时偕行。法律作为社会生活的投射镜和调节器，必须切合社会发展的实际。在别的地方行之有效的模式，在我国不见得有效。我国的监督模式，必须植根于中国法律实践和中国法学理论的沃土之中。国家监察体制改革正是我国数十年来依法反腐实践和反腐思考的现实总结和理性归纳，在法治轨道上部署并推动。改革中整合的国家监察权依宪设定，权能适格，既不具备香港地区反贪污机构的枪械、手铐使用等刑事权，也不具备有瑞典等国外反贪机构的起诉权，甚至连原来我国反贪部门所行使的一些权力也没有纳入。目前监察权的内容是为了完成当前反贪任务最低限度必须具备的基本调查权等反腐败措施。国家监察体制改革研究第四，监察权受到严格控制。《监察法》通篇体现了对监察权的监督制约。监委受到的内部和外部监督不下十种，监察权被严密关在制度笼子里，处在有序监督中。任何一种监察权的行使都受到严格限制，监察官的一举一动处于众目睽睽严肃审视之下。全国无论是哪一级监委，都不可能也不敢为所欲为。比如留置权的适用情形法律作出明确规定，使用时需要提级审核，也就是需要报上一级监委审批，省级监委则需报国监委备案。所有监察权的行使都需要严格审批，受到严密制约。数十年来，不少先辈、不少学者、不少纪检监察干部持续为国家监察体制改革鼓与呼。姚文胜的研究成果，正是其中一簇闪亮的浪花。我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央领导下，国家监察体制改革，必将在中华民族伟大复兴中，立下不朽功勋，将在人类文明发展历史上，开辟全新路径，做出伟大贡献。得知姚文胜同志关于国家监察体制改革研究成果将由中国社会科学院出版社出版，十分高兴，欣然为之作序。
莫纪宏
２０１９年１月１７日
姚文胜，男，籍贯广东，本科毕业于深圳大学法律系，是厦门大学法学硕士，武汉大学法学博士，中国社科院博士后，深圳大学特约教授、硕士生导师、法律专业学位指导委员会委员，中国法学会会员，中国社会法学会创会理事。先后在《中国法学》、《中国社科院要报》、《人民日报》、《光明日报》、《人民论坛》、《中国纪检监察报》、《党政领导干部论坛》、《深圳大学学报（人文社科版）》等刊物、载体上发表论文等40多篇，在法律出版社、法制出版社出版专著4本，博士论文被推荐参加全国百篇优秀博士论文评选，连续四届获得深圳市优秀社科成果奖。
目 录
上 篇
第一章 国家监察体制改革初探（３）
第二章 《行政监察法》的立法缺陷与完善（１４）
第三章 行政监察向国家监察转变的重大突破（３６）
第四章 《监察法》的理性价值（５０）
第五章 国家监察体制改革的法治创新（５５）
第六章 国家监察体制改革的文化传承（６２）
第七章 监察委员会法律职能分析（７２）
第八章 监察权法律属性研究（８０）
第九章 监察对象范围的界定（９０）
第十章 对监委权力的监督制约（１０２）
第十一章 中国特色监察官制度路径分析（１１０）
第十二章 国家监察体制改革其他热点问题（１１７）
下 篇
第十三章 当代中国监察制度的演变（１２９）
第十四章 党内监察制度的发展历程（１３６）
第十五章 古代中国监察制度纵览（１４６）
第十六章 秦汉时期监察制度概览（１５９）
第十七章 唐朝监察制度概览（１６７）
第十八章 明朝监察制度之考鉴（１７５）
第十九章 孙中山五权学说下的监察制度（１８６）
第二十章 西方监察制度的产生及演进（１９９）
第二十一章 《美国公职人员道德准则法》的启示（２０８）
第二十二章 苏联监察制度的演变及其教训（２１６）
第二十三章 瑞典议会监察专员制度管窥（２２３）
第二十四章 香港廉署制度的启示（２２９）
附录 姚文胜关于监察体制改革研究相关成果一览表（２３６）
后记（２３９）
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