市政制度_张慰慈著_9787200141443_河北知行文化传播有限公司

本书稿作者张慰慈在美国留学期间专攻市政制度，对不同国家的市政制度有专门的研究，在政治学领域有举足轻重的地位。《市政制度》是中国政治学研究先驱张慰慈先生专论市政制度的书，是一部很好的市政研究的引论，它涉及城市的兴起、工商业与城市的关系、城市的特点、城市与社会及政治的关系、城市和国家的关系等重要问题。本书稿的独特之处在于不偏重制度的介绍，而是兼顾制度背后的理论与历史。

本书以18章的篇幅构建市政制度分析框架，具体包括城市的发达、城市的特点、城市在历史上的地位、城市与国家的关系、现代城市的地位、欧美各国的市公约、市长、委员会式的城市政府、经理式的城市政府等章节内容。

　导读
　　胡适
　　我的朋友张慰慈博士在美国留学时，他的专门研究是市政制度；他的博士论文的题目就是《美国市政之委员制与经理制的历史与分析》。他现在着的这部专论市政制度的书，是一部很好的市政研究的引论。他这部书的后半很详细地叙说市政的具体组织，末两章还介绍他所专门研究的委员制与经理制。但这部书的特别长处在于不偏重制度的介绍，而兼顾到制度背后的理论与历史。单绍介外国的制度，而不懂得这些制度的意义，是没有益处的。但制度的意义不全在理论的如何完美，而在它的历史的背景——在它的如何产生。慰慈的书的长处就在这里。
　　慰慈在这书的绪论里说：
　　凡一种民族没有建设城市的能力，其文化必不能十分发达。
　　这是最沉痛的话。他又说：
　　文化史上最重要的一步是从乡村的生活变化到城市的
　　生活。
　　现在中国的情形很像有从乡村生活变到城市生活的趋势了。上海、广州、汉口、天津等处的人口的骤增，各处商埠的渐渐发达，都是朝着这个方向走的。我们这个民族自从有历史以来，不曾有过这样人口繁多、生活复杂的大城市。大城市逼人而来了！我们怎么办呢？我们有没有治理城市的能
　　力呢？
　　在过去的历史上看来，我们可以说，我们这个民族实在很少组织大城市的能力。远的我们且不说，就拿北京做个例罢。北京的市政全在官厅的手里。有能力的官僚，如朱启钤之流，确然也曾留下一点很好的成绩。但官僚的市政没有相当的监督是容易腐败的。果然十年以来的北京市政一天坏似一天。道路的失修，公共卫生的不讲究，是人人都知道的。电灯近来较明亮了；然装电表是非运动不可的。自来水管的装置是要用户出重价的；并且近来有人发现自来水内“每十五滴含有细菌六百个，且有大肠菌”。（民国十四年七月二十六日中央防疫处的报告。）近年更妙了，内务部和市政公所争先恐后地竞卖公产，不但卖地皮过日子，而且连旧皇城的墙砖也一块块地卖了。最奇怪的是北京市民从来没有纳税的义务；连警察和公立中小学的经费都由中央筹给。舞弊营私的官厅不敢向市民征税；不纳税的市民也不敢过问官厅的舞弊营私！
　　前三年，政府有把北京市政改归市民自办的话了。于是三个月之中就发生了七八十个北京市自治的团体，大家开会，大家想包办北京的市政。一会儿，这七八十个想包办北京市政的团体又全都跟着京华尘土飞散了，全都不见了！
　　北京如此。其余的大城市的市政大都是受了租界的影响而产生的。上海闸北与南市的市政历史便是明例。我们固然不满意于租界的市政，但那些毗连租界的区域的市政实在更使我们惭愧。几十年的模仿何以竟不能使我们的城市有较好的道路，较完备的公共卫生，较完备的交通机关呢？
　　过去的成绩如此。我个人常想，我们的大城市的市政上的失败有一个根本的原因，就是我们虽住在城市里，至今还不曾脱离农村生活的习惯。农村生活的习惯是自由的，放任的，散漫的，消极的；城市生活所需要的新习惯是干涉的政治，严肃的纪律，系统的组织，积极的做事。我们若不能放弃乡间生活的习惯，就不配住城市，就不配做城市的市民，更不配办市政。例如去年北京军警费无着落，政府倡议征收北京房捐，然而终不敢明白征收，只敢举行一次“劝捐”。后来有一班市侩政客假借什么团体名义出来反对，就连这“劝捐”也不敢举办了！这一件事真可表示我们的乡村习惯。
　　慰慈在这书里说：
　　近来（美国）政治观念的改变大概是向那条所谓“工具主义”的路上跑；这就是利用城市政府的组织，想达到个人幸福和社会安宁的目的。例如，要求城市为人民设备种种方法，使他们能利用种种机会，得到最高度的幸福，满足他们美术上的需要。最完备的公共卫生设备，最清洁的自来水，最贱价的和最完备的交通设备，等等，变成城市人民所应得的
　　权利。
　　我们离这种“工具主义的市政观念”还远得很咧！我希望慰慈这部书能引起一部分国民的注意，能打破他们的乡间生活的习惯，能使他们根本了解现代的城市生活的意义与性质。我们若不彻底明白乡间生活的习惯是不适宜于现代的城市生活的，我们若不能彻底抛弃乡下人与乡村绅士的习惯，中国绝不会有良好的市政。
　　十四，八，九，序于北京。

凡大群人民，聚居在小小一块地方，统称之为城或城市。城之周围有一堵墙，叫作城墙；城外四周有一条沟池，叫作城壕；城之上有楼，叫作城楼，以备瞭望城以外的一切情形。这就可以见得古代筑城的用意原为避免一切危险，保护城内人民的安宁。古代的城只是一种保卫的地方，行政长官均留驻在内，所以有京城、省城、府城和县城的区别；在扰乱时候，乡间人民也可以进城避免兵祸。古代的军器均是非常简单。所以在乱世时候，一堵城墙大可以保护城内人民的生命财产。不但中国的城有这样一种作用，就是古代欧洲各处的城也有同样的用意，伦敦、巴黎在最初的时候也有一堵城墙围起来的。但在欧洲各国，以后因为工商业的发达，人民大都集聚在城中，过城市的生活，城墙范围以内的地方就渐渐地不够用了，所以就不得不逐渐推广到城墙以外的地方。当时又因为各项军器的进步，一堵城墙就失去其从前的效用，没有保护的能力，欧洲各城因此就早已把城墙拆去。城的地位也就因之而更变。
市就是买卖杂聚处的地方。凡聚集货物为买卖的地方均称为市，例如《易经》上所说的“日中为市”，现在北京城内的夜市、大市、小市等类。在从前的时候，“城”和“市”这两个字是很有区别的：古代的“城”是保卫的地方，是行政长官留驻之处；“市”只指一切的商场。只因城是一种保卫界，其中的人民总是较多于别处，所以一切市场大都在城墙范围以内。以后又因为商业的发达，商场的推广，从地方推广到全国，再从全国推广到全世界，往往全城以内的人民大都以商业为生，所以有许多省城或县城，如广州、天津、上海之类，均已变成极大的商场。因此，城和市原有的区别此刻早已失去了，我们尽可以把“城”和“市”这两个字连起来用，作为人群聚居地方的代名词。
在法律上，各国的城市均有一种特殊的地位，和特别的权利，为其余各乡区所没有。各国城市在法律上的地位极不一致，其定义也完全不同，并且又非常复杂，这种问题我们可以暂不讨论。在普通人民的眼光中看起来，城市这名词又非常宽泛，无论极大的首都，或极小的乡镇，均笼统地叫作城市。但从事实上着想，所谓城市也只是人类社会中的一种，这种社会非得有几种特别的要素，方能和别种社会有所区别。我们如果把城市的特质细细分析起来，就有三种主要的要素。
（一）地理的。有一块确定的地方，其中大部分的空地均已造满房屋。
（二）社会的。有大群的人民，很稠密地居住在这块范围很小的地方上。
（三）政治的。有一个地方政治机关，管理该地方上的公共事务。
把这三个要素合并起来，我们就可以下一个城市的定义：“城市是一个人民众多的社会，占据一块确定的、房屋稠密的地方，并有一个有组织的政治机关。”除了各国法律上所规定的各别的特点之外，这个定义把城市所有的特质完全包括在内了。
城市的重要早已为大家所承认。并且现今的学者又一致承认欧洲的文明是城市的出产品，举凡一切物质方面的，或思想方面的进步，均发生于几个人口稠密的城市，然后再从城市之中传布于各处。所以在各种社会哲学观念之中，从亚里士多德直到斯宾塞，城市和国家进化这个问题均占了极重要的地位。各哲学家对于这问题虽有各种各样的见解，但他们的兴趣总一致集中于城市一方面。古代希腊和罗马人民的生活，完全是一种城市的生活，他们甚而至于觉得在城市的范围以外，生活是万不能完备的。当时国家的范围只是城市的范围，所以那时候的国家就叫作“城市国家”，兼有国家和城市的两种特质。那时候的一切生活，只是城市的生活；那时候的文化，也只是城市的文化。到了中世纪的时候，各处的城市却衰败了，这是因为日耳曼人民向来靠农业为生，不惯城市的生活，他们侵入了罗马以后，就觉得那种不自然的城市生活非常讨厌，并把城市看作一切罪恶、一切恶习的中心点，所以极力主张恢复那种简单的自然生活。在这种状况之下，希腊罗马那时候的兴盛城市就没有存在的余地。直到工业革命时代，经济的进化和城市的发达发生了连带关系以后，人民对于城市的观念才有一种根本的改变。到了现代那种进化的哲学观念发生后，城市又变成文化的中心点。
这是人民对于城市的观念的变迁。我们如果从历史事实一方面着想，我们就可以晓得那人民的集中确是文化进步的最主要原动力。城市的发达当然也有危险和弊端连带的发生出来，但这也是进化中所不能免去的事实。凡文化愈进步，人民的自治力愈不能缺少。有许多民族只因缺少自治能力，所以到了文化进步的时候，只能得到其弊病，而不能得其益处，其结果就使这类的民族不能存立于世界上。
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