巡视背景下公职人员单位从政环境治理研究_袁峰著_9787547318423

本书是上海市哲学社会科学规划重点课题（编号：2017BDS003）的最终研究成果。“从政环境”是习近平总书记2014年6月30日在《在十八届中央政治局第十六次集体学习时的讲话》中首次提出的。

本书基于中国单位形态的多样性，选择在中国最常见、最典型的三类公职人员单位即机关类单位、事业类单位、国企类单位作为研究类型单位；基于巡视的对象要求，选择K市在中共十九大前后被巡视过的部分市级党政机关、市管事业单位、市属国有企业作为研究对象单位。分析单位政治系统的结构与功能特征，提出造成单位政治生态退化的根本原因，论证单位的组织与制度是影响公职人员从政行为的两大因素，分析从政环境治理能力与从政环境状况之间的因果关系，研究制约巡视机构积极作为的表现、原因及对策，这些对于新时代巡视工作的发展和单位从政环境的改善具有一定的学术参考意义。

前言

《联合国反腐败公约》对公职人员下的定义是：为公共机构或公营企业履行公共职能或提供公共服务的人员。由于国家和地方的公职人员拥有不同于普通公民的特殊政治地位及公共职责，他们一旦对规范行为模式的背离，将严重阻碍各种国家机器的正常运转，妨碍国家治理的现代化，引起社会公众对国家制度的不信任。

任何腐败都是在特定的政治生态中产生的，公职人员所处的从政环境对于其保持廉洁或形成腐败产生了直接的影响，而政治生态问题正是由局部（地方或单位）发生并逐步蔓延开来的。中国的腐败现象及不正之风起源于一个个具体的单位，本书所说的单位，是指社会主义全民所有制性质的机关、团体、企业或属于一个机关、团体、企业的各个部门。单位应当成为预防政治生态污染的“第一道防线”。立足单位的公职人员从政环境治理，实质上是追溯政治生态问题的源头，关系到源头治理。对于宏观政治生态的治理，也具有解剖麻雀的典型意义。政治生态治理既需要宏观规划，也需要微观调控。单位在我国政治生活中占据重要地位，是公职人员从政的直接载体。从近年来各级巡视组对所辖单位巡视后公开发布的巡视反馈意见及各单位整改方案来看，当前一部分公职人员在特定单位从政环境中出现背离了规范行为模式的趋向。因此，在单位层面净化公职人员的从政环境应当成为我国政治生态治理的重要目标。

公职人员从政环境监测，是开展从政环境保护、污染防治、净化优化的前提，是实施从政环境治理的基础。公职人员从政环境治理问题，不仅仅是公职人员从政环境的腐败防治、风险评估问题，而且包括以风清气正为导向的从政环境优化问题。随着人们对公职人员从政环境治理的日益重视，为满足更深层次的从政环境净化、优化的要求，我们需要对不同的从政环境开展单位层面的监测，对当前单位从政环境的演化趋势、特点及存在的问题建立一套行之有效的动态监测与控制体系，了解目前中国单位政治生态存在的领域、问题、风险以及治理的状况，并在此基础上，分析制约从政环境治理的主要因素，形成提高单位从政环境治理绩效的建议。

在党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂、重构政治生态的工作艰巨繁重的背景下，巡视作为落实全面从严治党要求、加强党内监督的战略性安排，具有全面监测公职人员单位从政环境和推动公职人员单位从政环境治理的双重功能。它通过自上而下的垂直式监督、问题导向的套餐式体检、立足单位的循环式净化，推动发现党内政治生活中的不严肃、不健康问题，形成纠正偏差的单位从政环境治理机制。

从巡视视角来研究公职人员从政环境治理问题，应当结合巡视工作的一般规律与当前特征。所谓巡视的一般规律，是指从特定的政治要求出发，通过自上而下的政治体检，针对特定公职人员单位的政治生态展开可持续性定期监测，依据监测结果而开展的整改活动可以在一定程度上对净化公职人员从政环境产生循序渐进的作用。所谓巡视的当前特征，是指随着党中央对管党治党工作的重视，对全面从严治党战略的不断推进，对巡视工作本身的要求也在不断提高，巡视工作呈现出阶段性特征。分析中共十九大前后中央巡视组巡视反馈意见的差异，就可以看到中共十九大后巡视工作的新特征。基于巡视的一般规律，巡视具有可持续性定期监测的特征，因此，可以观察某一家单位在中共十九大前巡视反馈意见中指出的问题是否在十九大后巡视反馈意见中再现，通过纵向比较来判断该单位政治生态治理的变化；基于巡视工作所具有的当前特征，中共十九大后党中央形成了对巡视工作的总体要求，观察中共十九大后同一性质的不同单位巡视反馈意见中所反映出的问题是否具有相似性，通过横向比较中来判断该单位政治生态治理的实际状况。结合巡视的一般规律与当前特征，可以通过观察某一家单位在十九大前后单位从政环境治理能力与单位从政环境问题之间的关系是否具有因果关联，判断单位从政环境治理能力强弱对净化政治生态的影响。

基于中国单位形态的多样性，本项研究选择在中国最常见、最典型的三类公职人员单位，即机关类单位、事业类单位、国企类单位作为研究类型单位。基于巡视的对象要求，本项研究选择了中共K市委在中共十九大前后巡视过的部分市级党政机关、市管事业单位、市属国有企业作为研究对象单位。选择这些单位作为研究对象单位，除了因为这些单位在履行职能上所具有的重要地位，还因为这些单位在中共十九大前后已经至少完成了两轮巡视，且巡视反馈意见及巡视整改报告在纪检监察部门官方网站上可以查阅到，这为本项研究的开展奠定了重要基础。基于拓展研究视野的需要，本项研究将十九大前后已经接受过巡视的一组中央国家机关单位、教育部直属事业单位、中央企业单位作为研究参照单位。这些单位，不仅与研究对象单位属于同一性质的单位，而且巡视组给予这些单位的巡视反馈意见及单位巡视整改报告在纪检监察部门官方网站或部委网页上同样可以查阅到。

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