美国议会制度的拨款程序与历史调整_彼得·汉森（PeterHanson）著_9787564238711

　　“国家与社会治理现代化译丛”致力于呈现当今世界在宏观治理领域的优秀研究成果，内容涉及经济、政治、社会、哲学等多个领域，并展现其丰富的探索空间。本套译丛一是从治理思想在实践中的具体运用出发，深入探索现代治理理念的发展与制度架构的形成，厘清脉络。二是展现部分西方国家在当代国家治理中的历史进程与经验，阐释其教训得失，以避免可能面临的发展陷阱。三是体现经济政策在现代治理中的重要地位，注重从经济视角切入，展现其对现代宏观治理工作的重大影响。
　　《美国议会制度的拨款程序与历史调整》生动展现了美国国会历史上在拨款程序方面所发生的惊人乱象和重重困境，这造成了参众两院的多数党领袖为了维持不断濒于失控的局面、实现所属党派的政策目标而苦苦挣扎，并被迫设计出一系列制度“创新”，而这一切都对美国的国家治理，尤其是各部门的经济、社会工作产生了深刻影响。在书中，作者彼得·汉森借助严谨的数据分析，通过对美国政界人士的采访，并结合在参议院的亲身工作经历，提出了不同于传统政党政治理论的独到见解，深刻指出了美国议会制度的弊端和漫漫改革长路。

　　这是一本有关参议院党派权力的书。参议院的多数党有多大的权力能够按其政策倾向影响立法结果？多数党的权力源自哪里，什么时候会使用这种权力？在一个素来以个人主义、延迟和冗长辩论（阻碍立法投票的一种手段）著称，立法通过有时堪比奇迹的国会，多数党如何才能有效地进行管理呢？
　　以上是非常重要的问题。在两极分化严重的国会环境中，多数党面临的威胁不仅在于能否推动本党的议案通过，更在于他们是否能够通过任意议案。空气里充斥着悲观的论调。“如果你坐着连续观察我们七天，你会发现什么呢？什么也没有发生。”科罗拉多州民主党参议员迈克尔·贝内特（Michael Bennet）哀叹道。①参议院制度赋予参议员的个人权利没能像《宪法》起草者们设想的那样有助于催生严肃的讨论，反而使国会陷入了瘫痪。
　　以往的国会领袖们一致认为国会很少采取强制措施。“在我于2007年担任党鞭的时候，我和时任共和党领袖麦康奈尔（McConnell）想要将游说改革法案中的道德问题提交到协商会议上，”前参议院多数党领袖特伦特·洛特（Trent Lott）回忆说，“吉姆·德敏特（Jim DeMint）表示反对，麦康奈尔对我说：‘党鞭，你去试试能不能让他妥协吧。’我尝试了很多方法，找首席副党鞭去和他谈，让他的人去劝说他，可他就是不肯让步。结果就是，这些问题最后没能提交到协商会议上。”（洛特，2012年3月7日与作者的谈话）
　　洛特描述的阻挠和僵持是国会的普遍情况。考虑到美国面临的种种政策挑战，这种情形着实令人担忧。如果参议员注定无法做出艰难的抉择，他们就几乎无法维持国家财政的有序运作，或无法共同应对全球变暖一类的重大挑战。诸如此类的担忧在参议院催生出一场关于限制冗长辩论的讨论。作为参议院改革的第一步，民主党在2013年11月废除了参议员通过冗长辩论阻挠总统提名的权利，但一项议案仍需要绝对多数票才能在参议院通过。自此以后，有关参议院制度的改革便陷入了停滞，我们又能期待多数党有何作为呢？
　　在本书中，我通过研究多数党如何通过年度财政拨款议案来探讨参议院党派权力的本质。自1960年以来，财政拨款议案审议流程中出现的最重要的变化是“常规决议”制度的崩溃。常规决议是一项久经考验的制度，指对十几项覆盖不同领域的拨款预算逐一进行辩论、修订、投票，再决定是否通过。如今，这一制度已被另一种制度取代——将年度财政预算并入总金额高达几千亿美元的综合拨款议案一起进行表决。近三分之一的联邦预算被放在一个议案中进行分配，由此制定的政策将影响数以百万计的美国人。
　　改变带来了巨大的影响，也招致了一些不满的声音。尽管综合拨款议案受到了广泛的批评，但很少有学者认为它破坏了常规决议的某种宝贵精神。在《华盛顿邮报》（Washington Post）的一篇有关拨款议案的评论中，政治学者乔纳森·伯恩斯坦（Jonathan Bernstein）写道：“常规决议并不是神圣的，问题的核心在于国会议员是否在认真履行他们的职责，而不是他们采用了什么样的流程。”①这种观点在我看来是失之偏颇的。在任何立法机构，制度和程序都是权力分配和立法决策的重要手段。常规决议代表了一种自由的立法制度，多数党和少数党的议员都能通过提交议案或修正案参与立法过程。采用综合拨款议案表示国会抛弃了这种开放式的环境，将权力集中到少数几个人手中。正如缅因州共和党参议员苏珊·柯林斯（Susan Collins）解释的那样：
　　“（常规决议）意味着我们可以充分、公正地讨论每个议案，制定修正案，投票决定是否通过。我们会避免在年末将所有的财政拨款议案放在一起表决。这些文件合起来可能多达几千页。很多时候，有些条款得不到充分的讨论，表决流程也很不透明。这些都加重了公众对华盛顿办事作风的担忧……对我们来说，履行职责的最佳方式就是和整个参议院一起，将立法者的意志写入议案中。参议院理应按此方式运作，我们也必须遵循这样的方式，才能恢复美国人民对国会的信心。”②
　　柯林斯对一揽子议案最大的批评是缺乏民主性，因为议案的发起和通过缺乏充分的参与度、透明度和责任心。一揽子议案通常由几个主要议员闭门撰写，一般议员很少有机会能够在投票前进行仔细阅读、讨论和修订。当国会在1987年批准通过了长达2000页、总额高达6000亿美元的一揽子议案后，《纽约时报》（New York Times）愤怒地发表了评论：“在投票前，没人可以或能够了解那些堆积如山的文件的全部内容。”①此外，一揽子议案中还包含某些单独投票时可能遭到否决的方案或政策。2003年，在预算委员会主席、阿拉斯加州共和党参议员泰德·史蒂文斯（Ted Stevens）的命令下，一份包含了11项议案的一揽子议案取消了对阿拉斯加国家森林的伐木禁令。对此，《华盛顿邮报》发文抨击道：“将森林保护和其他附加条款放入一揽子议案是不负责任、违反民主的行为。如果国会仅用短短几天就完成了对11项复杂议案的讨论，以秘密的形式定稿，那么所谓的综合拨款议案到底是什么呢？”

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