这本书是我于2016年利用大半年的业务时间和少量的工作零碎闲暇时间写成的。在即将付印之际，不经意地发现，本书与我之前写的《法治与法治思维》《行政执法原理与技巧》正好构成三部曲。第一本《法治与法治思维》属于法理学范畴的专著，主要是写给领导干部们看的；第二本《行政执法原理与技巧》，顾名思义属于行政法学范畴的书，主要是为一线行政执法人员而写的；本书则属于立法学范畴，主要写给从事立法工作的同仁看。而上述这三个领域正是我20多年政府法制工作所主要涉及的法律专业领域。这三本书也可视为我这20多年工作经历中法律理论与实践思考的集成与总结。如果说，《法治与法治思维》一书只是一时兴起，有感而为之作，《行政执法原理与技巧》一书是蓄谋已久，属于了却一份夙愿的话，本书的写作动机则是介于两者之间，既不是一时冲动的产物，也不是早就有的写作计划。主要还是因为在所从事的立法工作中不断受到的一些刺激和感悟，触发了我想把20多年立法工作实践的得失作一梳理，留下一些历史痕迹给后来人作参考的想法。
最直接的动因还是有感于目前立法工作仍处于非专业化的经验主义状态，没有专业技术的积累和制度化的传承，还处于师傅带徒弟似的传统方式运作，这种现状与法治国家建设的大背景太不相适应了。我回顾自己，20多年前开始从事立法活动时，也是没有现成可用的教科书和技术规范，甚至没有师傅传授，直接看一些地方性法规、规章的先例文本，自己慢慢琢磨，无师自通这么过来的，主要的基础仍是大学所学的哲学专业所训练的逻辑思维能力，以及从小喜欢写作散文、小说所打下的文字功底。而这种业态一直延续到今天，没有任何改变。我观察身边的那些立法工作后来人，许多都没有立法专业的学习和训练，甚至不是法律科班出身，都是作为一种工种安排，直接从事立法工作的。似乎立法工作是不需要什么专业的要求，谁都可以承担和胜任的岗位。这样的要求甚至低于一线的行政执法人员，他们不管怎么说还要经过法律知识和专业知识的考试合格，拿到《行政执法证》后，才能从事行政执法岗位。
而事实上，立法工作者是法律职业共同体中不可或缺的一员，而且是有着特妹条件和要求的一员。一般认为，法律职业共同体必须经过专门法律教育和职业训练，是具有统一的法律知识背景、模式化思维方式、共同法律语言的知识共同体；它以从事法律事务为本，是有着共同的职业利益和范围，并努力维护职业共同利益的利益共同体；其成员间通过长期对法治事业的参与和投人，达成了职业伦理共识，是精神上高度统一的信仰共同体。在我国，很长一段时间内，法律职业共同体仅是指法官、检察官、律师、法学家这四种法律职业人员所组成的特妹的社会群体。而立法工作者、政府法制工作者以及从事者面广量大的行政执法人员等都不算是法律职业共同体的成员。2015年12月，经中央深化改革领导小组审议通过，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，第一次明确了我国法律职业人员的范围：法律职业人员是指具有共同的政治素养、业务能力、职业伦理和从业资格要求，专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体。这标志着我国真正建立起法律职业共同体，且将法律职业共同体的范围作了扩大，使立法工作者、行政执法人员、政府法制工作人员第一次被纳人法律职业共同体的范围。当然，对法律职业共同体的管理，也分成了两个层次：一部分需要获得国家统一法律职业资格考试才能从事法律职业，另一部分则没有这一硬性要求，立法工作者便属于第二类法律人。
作为法律职业共同体的一员，立法工作者既有一般法律人的特质和职业标准，也有立法工作对其提出的特定要求：一是具有吃透两头、把握中间的政治判断能力；二是需要掌握立法工作内在规律的专业能力；三要具备善于平衡各种利益博弈的协调能力；四是具有法的不同价值的判断与衡量能力；五要有娴熟掌握立法技术的职业能力。科学立法，要求立法工作者懂得尊重立法自身的规律，即正确认识立法所调整的社会关系发展的客观规律；遵循一国法律体系的内在规律；掌握立法的工作规律，如把握好立法需求与实现可能的关系、立法目的与实现手段的关系、长远目标与眼前目标的关系，处理好法的稳定性与发展性的关系、立法粗与细的关系、法律专业与业务专业的关系等。总而言之，立法工作者是需要具备职业专业素养的。而目前尚未达到这样的要求。更何况党的十八届四中全会决定又赋予了所有设区的市人大和政府在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等领域的立法权，又自然产生了一大批新的需要自学成才的立法工作者。因此，这种状态亟须改变。这也就是我写这本书最主要的动因所在。
那么，立法工作者需要具备哪些基本素养呢？客观地说，这是个见仁见智的问题，并没有唯一正确的标准答案。在本书里，我结合自己20多年立法实践的体会，从需求导向和问题导向出发，主要围绕下列问题展开论述：（一）良法的标准是什么？（二）地方立法有哪些空间？（三）政府立法权该如何定位？（四）地方立法中有哪些特别制度安排？（五）何谓科学立法？（六）如何实现民主立法？（七）地方立法的基本程序有哪些？（八）法律文本的基本结构是怎样的？（九）如何掌握法言法语？
在本书即将付印之际，由衷地对责任编辑许钧伟女士为之付出的心血和努力表示万分感谢，尤其是在出版社改制未完之际就将本书纳人出版计划，并给予无私的帮助表达我的敬意。对在这一过程中给予热情帮助的邵敏先生、林岚女士亦表示真诚的谢意和敬意。
刘平
2017年6月2日于沪上九亭上海诗林寓所
丛书序言
笔者的话
上篇 立法基本原理
第一章 法律体系概论
一、法律渊源与法系
（一）法的渊源和演变
（二）法系
（三）大陆法系与英美法系
二、法律体系与立法
（一）法律体系与成文法
（二）法律是一种人为理性
（三）立法：实现一种形式理性
（四）立法过程：从预期到规则
三、中国特色社会主义法律体系
（一）中国特色社会主义法律体系的特征
（二）中国特色社会主义法律体系的构成
（三）建设中国特色社会主义法律体系的基本经验
第二章 良法的标准
一、良法的价值标准
（一）自由是法的终极价值
（二）公平是法的普遍价值
（三）正义是法的内在价值
（四）秩序是法的基础价值
（五）效率是法的经济价值
（六）和平是法的社会价值
二、良法的形式标准．
三、良法的程序标准
四、良法的维护标准
第三章 立法体制与机制
一、立法权的界定
二、立法体制的构成要素
三、立法体制的类型比较
（一）两级制 复合型
（二）单一制 复合型
（三）单一制＋自治型
（四）单一制＋分层型
四、我国的立法体制．
（一）我国立法体制发展沿革
（二）一元两级多层次模式
五、地方立法权的配置
（一）我国地方立法权配置的历史沿革
（二）地方立法的总体定位
六、人大主导立法工作的体制机制
（一）对主导含义的不同理解
（二）专门委员会的作用
七、政府立法的体制机制
（一）政府立法还是行政立法
（二）政府立法权的世界考察
（三）我国政府参与立法的主要途径
（四）难点：如何防止部门利益合法化
第四章 党对立法工作的领导
一、政党与立法的关系概述
二、中国历史回顾：党的重要会议为法治建设明确阶段性目标
（一）党的十一届三中全会，确立法制的基本方针
（二）党的十二大，重新定位党与法的关系
（三）党的十三大，明确了法制与改革的关系
（四）党的十四大，提出建立社会主义市场经济体制的目标和任务
（五）党的十五大，确立依法治国的基本方略
（六）党的十六大，首次提出全面建设社会主义小康社会战略任务
（七）党的十七大，首次提出建设服务型政府
（八）党的十八大，提出到2020年法治建设的新目标
（九）党的十九大，提出坚持全面依法治国的要求
（十）党的二十大，提出在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家
三、重点解读：党的领导与依法治国的关系
（一）依法治国的总目标需要在党的领导下实现
（二）党的领导是社会主义法治最根本的保证
（三）依法治国要求党提高依法执政的能力
四、实践课题：党委如何实现对立法工作的领导
（一）党的政策与国家法律的辩证关系
（二）党委如何统揽全局、协调各方
（三）如何把党的意志转化为法律意志
（四）加强党内法规建设
第五章 立法原则
一、立法应遵循的基本原则
（一）遵照宪法原则
（二）法制统一原则
（三）立法为民原则
（四）公平公正公开原则
（五）立改废释并举原则
二、地方立法的三原则
（一）不抵触
（二） 有特色
（三）可操作
第六章 立法主体与权限
一、关于立法权限的划分
二、国家立法权
（一）全国人民代表大会的立法权
（二）全国人大常委会的立法权
（三）国务院的立法权：
（四）国务院部门的规章制定权
三、地方立法权
（一）省级人大及其常委会的立法权限
（二）设区的市、自治州人大及其常委会的立法权限
（三）省级政府的规章制定权
（四）设区的市、自治州的政府规章制定权
四、行政行为设定权
（一）法律的行政行为设定权
（二）行政法规的行政行为设定权
（三）地方性法规的行政行为设定权
（四）规章的行政行为设定权，
第七章 授权立法
一、授权立法的不同模式
（一）英国
（二）美国
（三）德国
（四）我国的授权立法
二、授权立法的必要性
三、授权立法的类型
（一）普遍授权
（二）特别授权
（三）专项授权
四、授权立法的基本规范
（一）授权立法的特征
（二）对授权立法的限制
（三）授权立法的基本程序
第八章
区域协同立法
一、区域协同立法的基本定位
（一）区域协同立法的法律地位
（二）区域协同立法的实现途径
（三）区域协同立法的主体
二、区域协同立法的形式
（一）统一型协同立法
（二）互补型协同立法
（三）松散型协同立法
三、区域协同立法的基本程序
（一）立项的协调
（二）立法内容的协调
（三）法律位阶的同一
（四）同步实施
第九章 立法与公共政策
一、公共政策的特点与定位
（一）公共政策与立法的关系
（二）公共政策的国际考察
（三）公共政策制定需考量的因素
二、我国法律体系中的公共政策
（一）我国公共政策的历史沿革
（二）我国公共政策的类型与特点
（三）公共政策与规范性文件
三、公共政策的制定与评估
（一）公共政策的制定原则
（二）公共政策制定的基本程序
（三）公共政策的评估与立法
第十章 立法专业化与立法工作者
一、法律职业共同体
（一）法律职业共同体的特征
（二） 构建法律职业共同体的重要意义
（三）国内对法律职业共同体的认知
二、立法工作者的基本要求
（一）具有吃透两头、把握中间的政治判断能力
（二）掌握立法工作内在规律的专业能力
（三）善于平衡各种利益博弈的协调能力
（四）具有法的不同价值的衡量能力
（五）娴熟掌握立法技术的职业能力
三、实现由技术专业化向实体专业化的转变
中篇 立法规则与程序
第十一章 科学立法
一、科学立法的总体把握
（一）正确认识立法所调整的社会关系发展的客观规律
（二）遵循一国法律体系的内在规律
（三）掌握立法的工作规律
二、科学立法应正确处理的几对关系
（一）权利与义务
（二）立法决策与改革决策
（三）法律规则与市场规则
（四）法治与共治
（五）法治与德治
三、立法中的成本与效益分析
（一）立法中的效益原理
（二）立法中的科斯定理运用
（三）立法中对行政预期保值与增值的选择
（四）立法中的违法成本与守法成本比较
第十二章 民主立法
一、代议制民主与立法
（一）代议制民主的历史脉络
（二）代议制民主的法理溯源
（三）代议制民主的局限与公民直接民主的回归
（四）我国公众参与立法的途径
二、民主立法中的几个法理问题
（一）人民的诉求如何在立法中体现
（二）人大代表如何在立法中代表人民利益
（三）表决者应当表达谁的意志
三、立法民主协商制度
（一）关于协商民主制度
（二）协商民主制度在立法中的运用
（三）重大利益调整论证咨询机制
第十三章 立法公正
一、立法中的价值平衡
（一）个人自由与社会公平的平衡
（二）平等保护与倾斜保护的平衡
（三）效率与公平的平衡
（四）公共秩序与个体权益的平衡
（五）惩戒功能与引领功能的平衡
二、立法中的利益博弈模式
（一）利益集团一游说型
（二）全民公决一自治型
（三）穿梭审议一制衡型
（四）民主集中一协商型
三、立法中的权衡与妥协
（一）防止立法对社会生活的过度干预
（二）防止法律道德化与道德法律化
第十四章 立法的前期准备
一、立法预测与规划编制
（一）立法预测
（二）立法规划的编制
二、立项与论证
（一）立项权
（二）立项标准与类型
（三）立项论证
（四）地方性法规的立项程序
（五）政府规章的立项程序
三、立法调研与文本起草
（一）立法调研
（二）确定文本起草主体
（三）起草文本
（四）立法提案的起草与报告
第十五章 立法的正式程序
一、地方人大立法的主要程序
（一）立法案的提出
（二）三审制
（三）审议方式
（四）立法案的撤回、搁置与终止
（五）公众参与
（六）立法表决与通过
（七）法规的公布与生效
二、规章制定的主要程序
（一）规章立法提案
（二）对规章草案的审核
（三）规章审议与表决
（四）规章的签署与公布
第十六章 立法后的完善程序
一、法规范文本的备案与审查
（一）立法备案制度
（二）对法规范文本的审查与处理
二、立法解释
（一）对1981年《解释决议》的解读
（二）立法解释的实际运用评价
（三）立法解释的基本操作规范
三、法规范的适用与冲突的裁决
（一）实体性裁定规则
（二）程序性裁定规则
四、立法的违宪审查
（一）违宪审查制度的功能
（二）违宪审查的模式分析
（三）我国违宪审查的制度与实践
五、立法的修改与废止
（一）正确理解法的稳定性与动态性
（二）立法的修改
（三）立法的废止
六、法的编基
（一）法的编纂的两种模式
（二）法的编纂制度的定位
（三）法的编纂与法的汇编
（四）法的编纂与法的清理
（五）法的编纂权的设定
七、立法后评估
（一）立法后评估的法理基础
（二）立法后评估指标的内涵
（三）立法后评估指标的维度
（四）立法后评估指标的构成
（五）立法后评估的运用与实现
（六）立法后评估结果的应用
下篇 立法技术规范
第十七章 立法技术概说
一、法律规范的结构：条件-行沟模式-法律后果
（一）条件
（二）行为模式
（三）法律后果
二、法律条文的构成：概念、规则和原则
（一）法律概念
（二）法律规则
（三）法律原则
（四）概念、规则与原则之间的关系
三、立法范式：实施型与创制型
第十八章 立法的基本规范
一、名称的表述
（一）基本要求
（二）构成三要素
（三）题注二、基本体例
（一）法规的基本体例
（二）规章的基本体例
三、文本的基本结构
（一）编、章、节的设置
（二）条与条标
（三）款、项、目
第十九章 通用条文的表述规范
一、总则部分
（一）目的和依据
（二）定义
（三）适用范围
（四）实施部门
二、分则（主体）部分
（一）行为规范的设定
（二）权利和义务的设定规则
（三）行为主体的表述
（四）引用条款的表述
（五）制定配套性规定的表述规则
三、法律责任部分
（一）法律责任的表述方法
（二）法律责任的设定类型
（三）法律责任的归类方法
（四）行政处罚的表述
（五）行政责任的表述
（六）刑事与民事责任的表述
（七）法律救济条款
四、附则部分
（一）名词、术语解释
（二）参照执行的规定
（三）过渡性条款
（四）施行日期
（五）废止事项
五、附件（附录）
第二十章 立法语言的规范
一、立法语言的基本要求
（一）准确
（二）精炼
（三）平易
（四）明确
（五）严谨
（六）中性
二、常用句式的规范
（一）的字结构
（二）但书
（三）列举
（四）指示代词
三、惯用词和字的规范
（一）宣适用以双音节构词的常用字
（二）近义词的选用
（三）法律文本中的数字使用规范
四、标点符号的使用规范
（一）法律文本标点符号的使用种类
（二）标点符号的使用规范
五、语法的正确运用
（一）句法结构选择要合理
（二）句法成分要俱全
（三）句法成分要搭配得当
（四）旬类选择要准确
（五）语序要符合规范
（六）须避免的立法语言中常见错误
第二十一章 修改与废止的技术规范
一、局部修改模式（修正案）
（一）修正案的定位
（二）修正案的名称
（三）表述方式
（四）结尾的表述
（五）附件：对照表
二、废旧立新模式（修订案）
（一）修订案的适用情形
（二）修订草案的标识与说明
（三）新旧法规（规章）的衔接
三、批量修订模式
（一）批量修订模式的适用情形
（二）批量修订格式
四、废止的规范
（一）法的废止的种类
（二）应予废止的情形
（三）废止的格式
参考书目
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